检察官惩戒制度研究

 

【摘要】我国的检察制度决定我国的检察官既是法律监督人员，又是国家公务员，具有“司法性”和“行政性”双重身份特征，而以往对于检察官的责任追究和惩戒方式多采用类似于普通公务员的惩戒方式。落实司法责任制，就必须建立和完善检察官违法违纪行为的惩戒制度，加强对司法活动的制约监督，推动检察官依法公正行使职权，提高司法公信力，让司法更好地发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用。

【关键词】检察官，司法责任，检察官惩戒制度，检察官惩戒委员会

 

【正文】

    一、我国检察官的双重身份特征

在我国，按照《检察官法》规定，检察官是指“依法行使国家检察权的检察人员”，各级人民检察院及专门检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。同时，检察官还具有公务员身份，06年1月1日开始施行的《公务员法》，把“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”都纳入公务员序列，即按照法律规定管理国家事务和履行社会公共事务管理职能、使用国家行政编制、由国家财政负担工资福利的机关中除工勤人员以外的工作人员，包括共产党机关、人大、政协、民主党派机关的工作人员和法官、检察官均纳入公务员的范围，同时对法官、检察官根据其职务特点，另行设置法官、检察官职务，与法官法、检察官法相衔接，比如规定初任检察官的任职人选“可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔”。

因此，我国检察官的身份就同时具有“司法性”和“行政性”的双重身份特征，而这一点也正是源于我国的检察制度，同西方国家检察制度相比，我国检察制度具有以下特色：

（一）法律监督性。作为宪法和有关法律规定的法律监督机关，检察机关有权力通过诉讼方式督促和纠正有关法律执行、实施中出现的违法行为。同时享有广泛的检察监督权，不仅在刑事诉讼中享有侦查权、公诉权、诉讼监督权和判决执行监督权等职权，同时在民事和行政诉讼领域同样具有诉讼监督权，可谓是最具有司法权的司法机关。

（二）双重领导性。我国检察机关实行上级领导下级，同时又接受同级党委领导、人大监督的领导体制。上下级的领导主要为业务工作上的指导关系，同级领导主要指检察机关在党的领导下执行各项职责，并且检察机关由同级人民代表大会产生，对它负责、受它监督，并且，检察机关的人员任免、经费保障也是由同级党委、人大负责、管理和监督。

（三）整体独立性。我国检察机关的职权运作主要实行的是在检察长领导下的民主集中制原则，即检察长领导检察院的工作，设立检察委员会讨论决定重要事项和疑难复杂案件，检察官一般没有相对独立的办案权，侦查、审查逮捕、审查起诉等基本上按照行政模式加以管理，检察机关作为整体独立于行政机关、社会团体或个人依法行使法律监督职能，而非检察官个人独立行使职能，检察官只能代表国家以检察院的名义履行职能，实行“检察一体化”。

在过去，我国对检察官一直采取类似于普通公务员的行政管理方式，包括选任、等级、晋升、考核、惩戒、职业保障和培训制度，都是采取类似公务员的要求来管理，这不仅忽视检察官的职业特点，违背了司法规律，同时也不符合社会公众对检察官的不同于普通公务员的更高职业期望。

司法公正是社会公平正义的最后一道防线，司法不公不仅严重影响检察机关、党和国家在人民群众心中的威信，并且影响着人们对法律的至高无上权威和司法的公平正义的信仰。习近平总书记在中央政法工作会议上曾经说过“政法机关是人民民主专政的刀把子，掌握着生杀大权”，“政法机关是社会的免疫系统，具有营血卫气、驱邪扶正的功能。”检察官作为国家的法律监督者，如果徇私舞弊、贪赃枉法、制造冤假错案，无疑会损害社会的民主公正，有碍人民群众对国家的信任与支持，因此对检察官违法违纪行为，要坚持“零容忍”的态度，严厉惩处，彻底解决司法不公、司法腐败问题。

防止司法不公、司法腐败现象，最重要的是深化检察改革，完善司法责任制，通过对司法运行规律的研究，建立起科学的检察权运行机制以及相对应的检察官办案责任制、办案质量终身负责制、错案责任倒查机制等，同时建立起相匹配的检察官惩戒制度，对司法机关的执法活动实行严格的监督，使失职检察官及时受到惩戒，离开检察队伍。

二、我国检察官惩戒制度现状

过去，对于检察官的惩戒主要还是采取类似普通公务员的惩戒制度。我国《公务员法》第五十六条规定对于普通公务员有六中处分决定，分别为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。同时在五十三条中规定了公务员应该受到纪律处分的十六种行为。《检察官法》中规定了与普通公务员相同的六种处分类型，并在第三十五条中规定了检察官应受到处分的十三种行为，大致可以分为以下几类：

（一）政治上不能和党和国家保持一致，散布有损国家声誉的言论，参加非法组织，参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动，参加罢工等；

（二）业务上滥用职权，侵犯自然人、法人或者其他组织的合法权益，采取刑讯逼供、隐瞒证据或者伪造证据、泄露国家秘密或者检察工作秘密等；

（三）工作上以权谋私，贪污受贿，徇私枉法，利用职权为自己或者他人谋取私利，从事营利性的经营活动，私自会见当事人及其代理人，接受当事人及其代理人的请客送礼等；

（四）其他应当受到处分的行为。

《检察官法》规定，检察官有以上行为之一的，应当给予处分，构成犯罪的依法追究刑事责任，却对处分的标准、权限、主体和程序缺乏相应具体的规定，这就导致了一系列的弊端：

（一）惩戒主体不统一。检察机关的双重领导性，既受上级机关领导，又受地方党委、人大领导和监督的属性注定具有多个具有惩戒权的主体。

1.人大机关。人民代表大会作为最高权力机关，具有最高的决定权和监督权，检察机关由它产生、对它负责、受它监督，具有任免检察官的权限，因此，具有对失职检察官的惩戒功能。

2.党委纪律检查机关。党的纪律检查委员会可以在党员范围内依据《中国共产党纪律处分条例》对党员检察官违反党章和其他党内法规的行为给予党内处分。

3.检察内部机构。基于内部制约机制，检察机关内部的纪律监察部门或政工部门也具有调查处理权和处分权，并且在实际执行中承担了主要的惩戒功能。

（二）部门保护主义。由于检察机关内部的人事关系复杂，并且对检察官采取的行政化惩戒模式，容易滋生部门保护主义，惩戒功能难以彰显。对由于检察官主观原因造成的执法不公、冤假错案常常因“家丑不可外扬”的因素被有意无意掩盖下来。内部监督极有可能造成检察官内部的官官相护，助生更多的司法腐败，降低司法机关的威信。

（三）缺少行之有效的对检察官的惩戒救济机制。现行的有关规定中只有对于检察官违法、违纪行为的惩戒，但从司法实践来说，检察官的职业保障体系也是必须的，必须保障无过错检察官不受无端惩戒，才能保障检察官依法独立办案，不受任何权势、人情的干扰，保障检察官的人身权利和财产权利不受侵犯，尤其是非经法定理由、法定程序以及有效判决，不能对检察官予以停职、调职或者罢免。

三、检察官惩戒制度的目标

由于上述问题的存在，我们可以看到，通过以往的检察官惩戒方式，试图以戒制度防止司法腐败，威慑、纠正检察官滥用检察权，通过惩戒促进检察权责统一的平衡目标难以有效实现。为加强检察官惩戒机构建设，实现检察系统的自我完善，实现权责统一、权责明晰、权力制约的检察权运行机制，尊重和遵循司法运行和司法建设的规律，其制度设计至少应达到以下目标：

    （一）实现司法公正。不断完善对失职检察官的惩戒机制，推动检察官依法公正行使检察权，维护社会公平正义，防止检察官徇私枉法、滥用职权、玩忽职守，杜绝办理关系案、金钱案、人情案现象的放生，提高检察官执法办案水平，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

    （二）去行政化。一是防止内部司法行政化的趋势加重，加强权力的监督制约，更适应司法客观规律要求，二是防止外部干扰司法，更加有利于检察机关依法独立行使职权。

（三）符合检察官职业特点。处于对检察官特殊身份的保障，对其惩戒处理应在制度设计、惩戒主体、组织机构、权力运行和保障机制上突出其司法特性，并且主体要求具有高度的专业能力，能够从专业的角度对检察官在司法办案过程中故意违反法律法规或重大过失造成的严肃后果的行为进行审议并提出惩戒意见，保障检察官履行检察职能时，非因故意或重大过失，非因法定事由，非经法定程序不受责任追究。

（四）对检察官的惩戒行为必须坚持实事求是、民主公开、客观公正、社会参与的原则。

四、检察官惩戒委员会制度研究

（一）《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》

为完善检察机关司法责任制，2015年9月28日，最高检出台《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，明确了人民检察院司法责任制的目标：健全司法办案组织，科学界定内部司法办案权限，完善司法办案责任体系，建构公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制，做到谁办案谁负责、谁决定谁负责。其中对于检察人员司法责任追究程序的完善在于：

    1.明确了司法责任的类型和标准。规定检察人员在司法办案工作中故意实施《意见》规定的11中行为之一的、由于重大过失，怠于履行或不正确履行责任造成8类后果之一的或负有监督管理职责因故意或重大过失怠于形式或不当刑事监督管理权导致司法办案工作严重错误的，可以被分别追究故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任等三类司法责任。

    2.明确了免除司法责任的情形。规定检察人员在司法办案工作中虽有错案发生但尽到必要注意义务，没有故意或重大过失的不承担司法责任，司法瑕疵不属于司法责任。

    3.建立了启动问责机制。检察人员承办的案件确认发生冤假错案等情形一律启动问责机制。

    4.完善了司法责任追究程序。由省、自治区、直辖市检察官惩戒委员会负责对检察官故意违反法律法规或重大过失事实进行审议并根据查明的事实和法律规定做出无责、免责或者给予惩戒处分的建议。

5.明确了三种追责方式。根据惩戒委员会做出的处分建议，应该承担司法责任的检察人员由组织人事部门、检察机关纪检监察机构、司法机关根据不同追责方式进行处理。

（二）我国检察官惩戒委员会现状

落实司法责任制，就必须建立和完善检察官违法违纪行为的惩戒制度，加强对司法活动的制约监督，《意见》中提到的检察官惩戒委员会并不是陌生的概念。根据网络搜索结果显示，早在2014年12月3日，全国首个省级法官、检察官遴选惩戒委员会就在上海成立，首批任命委员15名。随后，广西、山东、吉林、山东、海南、福建、新疆、河北、深圳、宁夏等省、自治区、直辖市相继建立了检察官惩戒委员会。这些检察官惩戒机构一般具有以下特点：

1.机构设置：多为政法委牵头建立，在省级检察机关设立，采取与法官相同的惩戒机制，同时兼顾遴选功能，即同时成立法官、检察官遴选、惩戒委员会，以公平公正公开为原则，以提升司法公信力为目标，严格按照法律规定的统一规范的标准和程序开展法官、检察官遴选工作和失职法官、检察官惩戒工作。

2.人员构成：通过网络搜索显示，多数委员会设委员十余名，一般在13至17人左右，最少为广西壮族自治区检察官惩戒委员会，设有委员9人，最多为河北省法官、检察官遴选惩戒委员会，设有委员57人。委员多具有法律专业相关背景，由专门委员和专家组成。专门委由人大、政协、组织部、政法委、高级人民法院、省级人民检察院和人社部门的领导担任。专家委员，一般从法学专家库中产生，包括资深律师、高校法学教授等社会各界人士。

3.程序设置：惩戒委员会作为负责对法官、检察官涉嫌违反职业道德或职业纪律进行审议，并根据审议结果，提出惩戒或保护建议的专门机构，需坚持中立、专业、公正，以谨慎负责的态度，严格遵守法律要求和程序规定，独立、客观地做出惩戒或保护的审议意见。一是注重区分司法责任和司法瑕疵，注重惩戒与保护相结合，保障检察官辩解、举证、申请复议及申诉的权力；二是注重与检察机关内部纪检监察部门的相衔接；三是注重程序与实体相结合，主要是启动程序，严格按照程序履行职责，对法官检察官不具有实体处分权。

检察官惩戒委员会是司法体制改革的一项重要制度设计，其旨在推动检察官依法公正行使职权，提高司法公信力，让司法更好地发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用。组建检察官惩戒委员会，是关系到司法改革的一项基础性工作，关系到检察官统一管理制度的落地实施，因此，检察官惩戒委员会应注重不断改革完善，紧密结合检察改革试点工作的实际，围绕开展承接工作出现的新情况、新问题，进一步健全完善相关制度机制，不断提高检察工作的科学化、规范化、法治化水平。

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