检察委员会运行机制研究
耿朝晖 景亚平
摘要：检察委员会制度是一种具有中国特色的司法制度，它自产生至今对检察工作的开展和维护社会公平正义方面发挥了积极地作用。随着时代的发展，尤其是当前全国范围内司法改革的进行，现阶段关于检察委员会制度的某些规定已经不能适应当前检察工作的需要，存在的问题也一直引起专家学者和业内人士的广泛关注。因此，急需对检查委员会制度从组织结构和机制运行程序方面入手对其进行改革和完善，以适应司法改革后检察工作的开展，发挥其更加积极的作用。
关键词：检查委员会；组织结构；运行程序
检察委员会制度的前身是我国《1949年试行组织条例》中规定的检察委员会会议。1954年年9月,中华人民共和国第一届全国人大召开，大会通过了我国第一部宪法,将检察署改为检察院,同届会议又通过《中华人民共和国人民检察院组织法》，本法中规定把检察委员会会议改为检察委员会,从而形成组织委员会的组织形式和制度。此后，检察委员会制度又经过几次变动，形成了现在的检察委员会制度。该制度自产生至今对我国检察工作和维护社会公平正义方面发挥了积极的作用。然而随着时代的发展，尤其是当前我国法治进程的不断加快，司法改革工作也进入收尾阶段，检察委员会制度所暴露的问题也越来越明显。如何对其进行完善也成为摆在司法工作人员和专家学者的当务之急。
一、检察委员会职能
（一）检察委员会的职能
《人民检察院组织法》第三条、《人民检察院检委会组织条例》第四条、《人民检察院检察委员会议事和工作细则》第三条、《检察机关执法工作基本规范》第1.81条对检委会的职能范围作了明确规定：审议在检察工作中贯彻执行国家法律、政策的重大问题；审议贯彻执行本级人民代表大会及其常务委员会决议拟提交本级人民代表大会及其常务委员会的工作报告、专项工作报告和议案；最高人民检察院检察委员会审议检察工作中具体应用法律问题的解释以及有关检察工作的条例、规定、规则、办法等，省级以下人民检察院检察委员会审议本地区检察业务、管理等规范性文件；审议贯彻执行上级人民检察院工作部署、决定的重大问题总结检察工作经验研究检察工作中的新情况、新问题；审议重大专项工作和重大业务工作部署；经检察长决定审议有重大社会影响或者重大意见分歧的案件；经检察长决定，审议按照有关规定向上一级人民检察院请示的重大事项、提请抗诉的刑事案件和民事、行政案件以及应当提请上一级人民检察院复议的事项或者案件；经检察长决定，审议下一级人民检察院提请复议的事项或者案件；决定本级人民检察院检察长、公安机关负责人的回避；审议检察长认为需要提请检察委员会审议的其他议题。
检察委员会是在检察长主持下的特殊首长负责委员会，其职责是对在检察环节的重大案件、检查工作重大问题、重大事项讨论并作出决定的会议决策机构。 由其法律性质和工作性质不难看出，检察委员会的职能具有司法决策和行政决策双重属性。我国的检察委员会制度是中国独创的一种制度，具有中国特色，自产生以来对我国检查工作的开展发挥了积极的作用。
（二）检察委员会职能的作用
1.检察委员会的宏观决策作用。我国的检察机关是中国特色社会主义的检察机关，职能应当反映与中国特色社会主义经济、政治发展一致的检察活动的基本方向、基本任务和所起的主要作用。检察委员会通过审议和决定在检察工作中如何贯彻国家法律、政策，执行本级人大及其常委会决议等重大问题事项，研究部署检察工作，努力发挥检察委员会对检察工作的宏观决策作用，使本级检察机关和所辖检察机关的检察工作始终不偏离围绕国家发展和建设的主线，不脱离国家法律、政策。
2.检察委员会的全局调控作用。在国家经济、政治发展进程中，检察工作也应发展，不可能一成不变的应对变化的法律和国家政策，检察工作也应在宏观上进行调整，这种调整在最高人民检察院是通过检察委员会审议和通过制定司法解释、各级检察院检察委员会通过审议和制定规范性文件来体现，通过规范检察工作和检察人员行为，统一执法行为来发挥作用。该工作应当作为检察机关经常性的一项工作。
3.检察委员会的全面指导作用。总结检察工作经验，及时研究工作中的新情况和新问题，适应国家经济、政治和社会的发展，应是检察委员会的一项工作职责。检察委员会在对提交的案件进行研究审议时，其职能作用不仅仅是对具体个案如何处理做出议决，还在于通过研究三大诉讼检察环节的具体案件，及时发现检察机关在执行法律监督职责和办理案件中存在的问题，对某一项检察工作提出准确执法和纠正偏差的意见，发挥检察委员会全面指导和纠正检察工作偏差的作用。
4.检察委员会的微观决策作用。检察委员会首先体现检察机关执行法律监督权中的重大问题决定权，包括对重大案件决定和重大事项决定。重大案件决定是检察机关对办理的重大案件作出具有检察司法程序的决定，如刑事诉讼法第六十七条规定，人民检察院审查批准逮捕重大案件的犯罪嫌疑人由检察委员会讨论决定；重大事项决定是对检察工作中的重大问题和检察工作重大事项的决定。刑事诉讼法第三十条规定，检察长和公安机关负责人的回避，由同级人民检察院检察委员会决定。目前省级以下检察机关检察委员会职能作用的发挥，主要体现在对案件微观处理方面，在检察职能作用的发挥上，还存在严重的不平衡。怎样在审议具体案件时兼顾发挥对全面检察工作的指导作用，研究调整全局工作是摆在各级检察院检察委员会面前的一个亟须考虑的课题。
5.检察委员会的检察监督作用。检察监督作用指为实现依法对检察行为的有效控制，通过检察委员会对本院管辖范围内的审判行为、执法行为和检察行为的合法性、正当性给予肯定性或否定性的评价。检察委员会独立、独特、内在的决策制度保证了法律监督权的正确行使。检察委员会依法行使的法律监督权在具体执行中可分为法律监督决定权和法律执行监督权。法律监督决定权主要表现为，对刑事诉讼活动、国家公务人员职权行为以及民事审判、行政诉讼活动等中的违法或犯罪行为如何进行监督并作出相应决定。法律监督决定权主要制约国家公权力的行使，依法监督其他国家机关和国家公务人员某项行为的合法性、正当性，以及给予肯定性或否定性的评价。法律监督决定权的行使主要定位于检察机关如何对外进行监督，推动和促使以及监督、检查执行法律赋予的法律监督权，是检察机关保障法律监督权的关键。法律执行监督权则主要表现为，各级检察机关检察委员会依职权对职务犯罪侦查活动、刑事诉讼监督活动以及民事审判、行政诉讼监督活动等情况作出相应决定并监督决定具体执行。检察委员会的监督权体现了国家监督机关的权威，因此在对已作出的决定和制定的规范性文件应当注重依法、合理、合情、严谨、可操作，还应当关注在具体执行中存在的问题，并根据变化的情况适时进行恰当的调整。
6.检察委员会的综合评价作用。检察委员会不仅要对检察工作的重大问题、重大事项、重大疑难案件作出决定，还应通过对一段时间检察工作情况分析研判，对检察工作进行成效评价和对某一检察方法风险评估。还可以通过对研究审议提交的议案发言、提交会议研究决定的议案的汇报和对检察委员会决定执行的情况，检察委员会委员以及检察干警的具体业务工作进行水平和能力评价。对检察工作宏观评价和对检察人员微观能力的评鉴，构成了检察委员会对检察工作的调整和控制能力的基础。检察委员会这几个方面的功能作用在职能发挥中存在交叉，其作用的发挥不仅与制度的完善有直接关系，也与主持检察委员会会议的检察长和参加检察委员会会议的各委员努力去实现它的功能有重要关系，因此,还应进一步通过深化司法改革，发挥其应有的职能，体现其应有的价值。
二、当前检委会运行机制中存在的问题
（一）人员与机构的组成方面
1.普通委员。 实践中，由于对如何把握委员的选任标准没有相关的法律法规规定，委员选任的随意性大、行政色彩浓厚，一定程度上制约着议事决策质量。按照《人民检察院检察委员会组织条例》，检委会由本院检察长、副检察长、检委会专职委员以及有关内设机构负责人组成；最高人民检察院下发文件中，除明确公诉部门主要负责人、法律政策研究室主任应当是检委会委员外，对其他部门负责人无规定。从实践中看，检委会委员基本上是由检察长、副检察长、检察业务科（ 室、局）长及相关部门负责人组成。由于院领导和有关内设机构负责人日常工作繁忙， 多数在准备召开会时才浏览一下审查报告，尤其在有的承办人在案件即将到期时才提交讨论，检委办既要审查案卷材料，又要准备上会材料及通知委员、发送案件审查报告，造成委员无法及时阅读材料。如果委员事先未阅读材料，上会时仅通过听取办案人员的汇报了解案情，若办案人员汇报不全面或带有倾向性，则可能影响到委员们判断的公正性。
2．专职委员。 目前，有关专职委员的规定只在中共中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》和最高人民检察院《关于改进和加强检察委员会工作的通知》2 个文件中作了简单的阐述，而对其选任条件、权责及其在检察组织体系中的地位等尚无统一规定，尤其是专职委员与检委会办公室、分管的检察长之间的关系有待理顺。从实践中看，专职委员和检委会办公室均负有对上会议题进行会前审查的职责，有的由检委会办公室进行程序和实体审查，重大社会影响或重大意见分歧的案件由检察长决定是否交专职委员再行审查，有的采取检委会办公室负责程序审查、专职委员负责实体审查的方式，有的则未加以严格区分，如何协调二者关系、提高工作效率值得研究。而在专职委员与分管检办工作的检察长的关系上，按照中央文件的精神，专职委员享受院级副职待遇，与分管检办工作的检察长级别和待遇相同，检委会办公室作为检委会的日常办事机构一方面要接受分管检察长的领导，一方面又要配合、协调专职委员的工作，由于没有明确的规定，专职委员或独立于检委会办公室，负责专项业务工作，或直接担任研究室（检委会办公室） 主任， 实践中容易出现关系不顺畅的局面。
（二）运行程序方面
《人民检察院检察委员会议事和工作规则》的颁布大大规范了检委会运行机制，但从实践看，仍存在以下问题：
一是检察长主持检委会会议采用行政会议式的讨论模式，按照承办人汇报基本情况，直接业务负责人补充说明，检察委员会委员发表意见、会议主持人发表意见顺序进行，没有明确划分讨论与表决程序使检委会貌似提高了工作效率，但实际上却影响了检委会的案件讨论质量，不仅可能导致案件讨论因为缺少委员们之间的争辩而发言主题不够集中，而且可能出现委员发表完意见后重新改变意见的效力如何认定的难题。
二是检委会讨论决定案件既不讯问被告人， 询问被害人和证人，也不审阅案卷，仅仅听取承办检察官的汇报，经过简短的讨论就决定案件的处理，被认为是与司法的亲历性原则相违背而备受诟病。
三是如果检委会所议事项如果与检委会委员及其亲属或特定关系人有关，特别是关于重大案件的决策，检委会没有关于这种情况的回避规定，可能影响所议事项公平性和公正性。
四是责任机制缺失。（1）根据《人民检察院错案责任追究条例（试行）》规定：“检委会讨论决定的案件有错误的，由检察委员会集体承担责任。”但《人民检察院检察委员会议事和工作规则》同时又规定的检委会“少数委员的意见可以保留并记录在卷”。这是否意味着当检察委员会讨论决定的案件有错误时， 少数保留意见的委员可不因此承担责任，不得而知。（2）没有检察委员会委员考核与责任追究制度，容易导致一些委员怠于履行自己的职责或不认真研究相关问题，在会议上不发言或者不认真发言。（3）按照规定，检察委员会实行少数服从多数的民主集中制原则，其中的“多数”应是包括检察长在内，检察长不同意多数检委会委员的意见的，根据具体情况可分别报同级人大常委会或者请示上一级检察院的决定。这充分体现了检察长负责制下检察长的权威；同时，通过制约将争议提交更高一级的机关解决，不仅能够有效防止权力滥用，而且将证明判断正当性的责任转移给了上级机关，以上一级检委会的民主集中弥补下级的不足不失为解决问题，但从实践来看，这种请示往往是通过这样的途径实现的：下级检察院的承办部门带着检委会的决定向上级检察院的相关领导或相同职能部门汇报，上级院领导或职能部门答复，下级院承办人带着反馈向本院检委会汇报。如果下级院检委会同意该结论，虽然程序到此结束，但其中隐含的责任是由上级院职能部门或个人承担还是由下级院检委会承担的问题却值得研究。如果下级院不同意该结论，则实践中可能交由上级检委会研究决定或承办人隔级向上级院职能部门汇报请示。而后者同样面临着责任分配的问题。
三、检委会运行机制的完善
（一）组织完善
1.健全检察委员会委员的任职制度
检察委员会长期存在人员只进不出,人员配备行政色彩浓厚,专业化水平不高的弊端。因此在组织建设方面应突出其合理性和专业化。合理性在于检察委员会不应只是领导阶层,其他优秀的检察官也应摆脱部门局限进入检察委员会。而专业化则是应提升检察委员会成员本身的法律素质和业务水平。笔者认为,检察委员会应从以下几个方面来完善其组织建设实行资格准入制度,对于检察委员会的成员应要求其具有良好的道德素养,较高的法律专业水平和丰富的实践工作经历。借鉴国际检察官任职资格的通行标准,提高检察委员会进入的门槛健全培训制度,对检察委员会成员要通过多种方式提高其素质如挂职锻炼、定期学习、拓宽交流学习的途径,适应新形势的需要引入竞争上岗制度,即以专业素质优先、年龄结构优化为标准,以公平、公正、公开为选任程序。除正副检察长外,其他组成成员一律采取竞争上岗的办法,以考试考核、公开演讲等形式保证优秀人才脱颖而出,消除论资排辈,只进不出的弊端。实行任职期限制度,检察委员会委员每年度都要对全体检察人员进行述职。全体检察人员要对检察委员会委员的工作情况进行考评,对不认真履行委员职责,或对错误决定应负责的检察委员会委员,在按照错案责任追究其责任的同时,累计超过一定数量的委员,应建议人大常委会免去其委员职务。废除检察委员会委员终身制,检察委员会委员的任职可与同级检察长的任期相同,任期年,期限届满,经过严格考核合格后,可连续任职,但是不得超过两届。
2.明确专职委员的设置及职责。目前来看，专职委员的设置主要有三种形式：（1）专职委员作为研究室的一员，在研究室主任的领导下开展工作；（2）专职委员兼职研究室主任；（3）专职委员独立于研究室，专门履职专职委员的职责。第一种形式有利于发挥研究室专业研究机构的优势，协助专职委员对提交检委会讨论的案件进行初步审查和研究，但却与专职委员的地位不相称；第二种形式可以一定程度上克服第一种形式的弊端，但专职委员担任研究室主任，需承担繁重的行政管理任务，难以有足够的时间承担专职委员的职责，切不符合专职委员“专职性”的根本特征；第三种符合专职委员“专职性”的根本特征，得以体现专职委员的地位，也能够确保专职委员有足够的时间和精力履行职责，但需要对有关部门的主要是研究室的职责进行重大调整。另外对于基层检察机关而言，不利于利用检委会丰富的业务资源服务检察调研。可见，三种方式各有利弊，但从长远看，第三种方式应是发展的方向。
3.健全会议列席制度
会议列席制度是检察委员会程序公开的有效尝试,检察委员会过去的工作基本上处于封闭状态,其决策的过程鲜为人知,由于程序上的暗箱操作,尽管结果公正,因缺乏要求承办人准确提供案件事实的保障机制,缺乏可监督制约性,往往被人们所误解。因此,作为检察工作重要组成部分的检察委员会也要适度公开。聘请有丰富的法学专业知识的专家作为检委会成员，一方面可以进一步充实检察委员会成员组成，借助专家的力量使所议事项得到公平公正的解决。当然这些专家不一定仅限于刑事法律专家,还可以是民事和经济方面的专家。另一方面要保障专家参与检委会议程的权利，规范机构设置,人员配备,经费来源等方面,使其更具有可操作性。另外，要特别指出，专家参加检委会会议应以必要性为前提，有关检察机关的行政职能则无需专家参加，所议事项涉及到专业知识加以解决则需要专家参与并发表意见。
（二）运行程序的完善
1.完善回避制度
检察委员会成员由于参与决策,对案件产生直接的影响,根据刑事诉讼法及相关的法律规定,会由于存在暗箱操作,检察委员会成员当然属于回避之列。而检察委员当事人不知道决定自己命运的检察官为何人,回避制度的实行具有一定的难度。对于回避问题可以从以下几方面入手。一是加大检察委员会决策的透明度,讨论重大决议的委员名单要提前通知当事人，告知当事人权利如申请回避权,申辩权等。二是检察委员会成员应自行回避,对于其不回避而造成不良后果的,则根据其过错程度承担相应法律责任。三是检察长等领导可对应当回避而没有回避的同志指定其回避。
2.完善督办执行程序
检察委员会作出的决定以检察长的名义下达,具有法律效力,不管是检察长,还是检察院各部门和下级检察院,都必须贯彻执行。一是规范各项台帐和会议纪录。检察委员会形成决定或决议后,参加会议的委员要在对记录进行审核后签字,对自己的意见作进一步的确认,以增强各位委员的权责统一的意识；二是要建立检察委员会决定落实备案制和定期通报制度。承办部门和有关检察院要主动加强与承办处和下级院的联系,逐件掌握跟踪检察委员会决定的落实情况。为真实及时了解跟踪检察委员会的执行情况,应制作《检察委员会决议执行情况报告》和《检察委员会执行情况跟踪表》由承办尹填写,检察委员会的办事机构研究室要定期督查并反馈,收集检察委员会决议执行的法律效果和社会效果步提高检察委员会议事质量。通过对执行情况的跟踪反馈,以求进一步提高检委会议事质量。
3.建立健全的检察委员会责任追究机制
“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。检察委员会讨论案件,必须建立完善的责任制度,按照民主集中制进行决策摆脱“人人负责,而又人人不负责的局面”。检察委员会委员在讨论案件时发表意见是其法定的职权,对其发表的意见导致错误决定的,理应承担相应的法律责任，具体为违法行为人应当对自己的违法行为负责，不能让没有违法行为的人承担法律责任,即反对株连或变相株连要保证责任人受到法律追究,也要保证无责任者不受法律追究,即做到不枉不纵。当然,追究委员们的责任也要坚持责任相称原则,即法律责任的轻重和种类应当与其行为的危害或者损害相适应与该委员的主观恶性程度相适应,还要考虑委员意见在委员会上的影响力等。检察委员会的错案由上级人民检察院认定,严格按照错案件追究的相关规定予以追究。
结语：
检察委员会制度从产生到现在经历了不断改革完善的过程，在司法改革背景下，检察委员会制度改革也应当与其他司法改革并行，以求更加科学化。而这一改革需要从最高检到基层检察工作者的共同努力，也需要法学理论研究者对公平正义的不懈追求为内在支撑，不断推进检察委员会制度的不断完善。
参考文献：
1.《检察机关执法工作基本规范》，《人民检察院》2013年版，第23页。
2.张晓元：《检察委员会的基本职能与作用研究》，《人民检察》，2010第7期。
3.检委会工作机制研究课题组：《检委会工作机制研究》，《检查前沿》，2011年第11期。
