京津冀协同立法机制研究
贾伏谦
推动京津冀协同发展，是党中央、国务院在新的历史条件下作出的重大决策部署，是应对我国面临的各种错综复杂的矛盾与挑战、促进环渤海经济区发展、带动华北乃至整个北方腹地发展的重大国家战略，对于协调推进“四个全面”战略布局、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。京津冀协同发展存在的矛盾,其核心是利益问题,而利益平衡以及利益取舍选择是一个法制问题,京津冀协同发展,必须要有科学完善有力的法制保障,首当其冲的就是强化协同立法。京津冀三地均有各自独立的地方立法权，由于经济和文化发展水平的差异，北京、天津和河北在市场准入、环境保护、安全生产等诸多方面的立法标准上存在一定差异，不利于三方协同发展。由此，应加强京津冀三地立法的沟通与协商，减少区域法律差异，为京津冀协同发展提供有力法制保障。
一、地方立法应对区域发展的不足之处
(一)地方立法
立法是一种极具复杂性和技术性的政治和法律现象。“立法是由特定的国家机关以国家的名义，依照特定的职权和法定的程序，制定、认可、修改、废止、解释和监督法的活动。”从各国的立法实践来看，以调整对象、影响范围、职能作用等诸多因素统统考虑在内的综合性标准来划分，立法可以分为中央立法和地方立法。其中地方立法的特点主要为：
1.立法内容具有地方性和特殊性。即地方立法都在一定程度上具有显著的地方特征，其主要的任务就是解决地方性的特殊问题，尤其是注重解决一些应以立法形式解决但又不便于、不宜于或不可能由统一的中央立法解决的特殊问题。
2.立法效力具有从属性，即在一个国家的立法体制当中，地方立法相对于中央立法来讲居于一种比较次要的地位。在立法功能方面，地方立法一般负有执行、补充、辅助中央立法，以及为中央在更高层次的立法方面积累足够的实际经验的任务。地方立法所具有的这种从属性，还要求地方立法在形式和内容上，都应与中央立法保持某种程度的协调性。
3.立法地位具有相对自主性，即地方立法是一个国家立法体制中的重要组成部分，并不是中央立法纯碎的附属物，其具有相对意义上的独立地位。各国地方立法的价值就在于，以立法的形式来调整地方上的各种社会关系和解决地方上的各类社会事务，解决地方问题。因此，它可以在法定范围内，独立自主地进行立法，积极主动并富有创造性地解决应该由自己负责解决的特定问题。
(二)地方立法存在严重的地方保护主义
在地方立法实践中，地方保护主义以一种显性、成文化和公开透明的形式存在。各地通过立法争取和维护自身利益的意识也越来越强烈，从而使立法难以避免地方利益的不良影响。地方立法中凸显出的地方保护主义主要体现在：
1.资本流通领域。一些地方立法机关为了发展地方经济，就以地方立法的形式提供特殊优惠政策来吸引更多的外来投资，体现在公司成立、市场准入、土地使用、资金运转、减免税收、聘用员工、环境保护、涉外经济往来等各方面；一些地方政府禁止本地企业对外进行投资或对外地企业进行兼购与合并，以此来拉动本地经济。
2.产品流通领域。一些地方为保护当地经济主体的利益，出台指定购买本地产品的强制政策，封锁市场，提高外地产品准入条件或对外来产品增收额外费用，从而阻烧外地优质产品流入本地，形成制度壁垄和地方封锁；一些地方以行政命令或通知的形式，阻止相对紧张的原材料资源流出本地市场。
3.人力资源流通领域。在劳动就业等方面，许多地方以各种意见、办法、通知、决定等形式限制或排挤外地人口进入本地经商、做工，特别是通过人数总量限制、行业和工种限制来严格控制外地人力资源的流入。
(三)京津冀协同发展面临的立法现状
京津冀区域一直以来也存在从地方利益出发，各自制定饱含浓重地方保护主义色彩的法规和规章，造成区域内产业同构现象突出、社会和经济资源浪费、市场无序竞争加大并最终阻碍区域协同发展的窘境。
在资本流通领域，京津冀由于存在严重的市场壁垒和特定的产业结构安排，生产要素相应地产生了巨大的市场化差异，各种重要和稀缺的资源向核心区域过度集中。比如北京和天津及河北部分较大城市对住房用地采取高价政策而对工业用地给予低价优惠，使得产业不是按市场成本发生自然转移而受制于政策导向。另外，河北作为一个农业和重工业大省，其对资本和技术的吸纳和吸引本来就不占优势，而基础设施一体化的限制更给它的发展带来桎格，如北京和河北相邻接的地方长达上千公里的断头路就对生产要素的自由流通设置了障碍，造成北京、天津、河北的生产要素在区域内的流转不畅，导致实现产业上的合理分工难上加难。
在人力资源流通领域，由于北京、天津、河北三地的政治地位和经济社会发展目标存在较大差异，各级党政机关和部门充当着地方利益的代表，为追逐地方利益最大化，不注重区域内各地方主体之间的分工与合作，也不重视区域内人力资源的合理配置和相互之间的自由流通，甚至存在设置障碍的现象。三地的人才资源配置以地方政府的行政指令为主要方式，在制定人力资源方面的政策与法规时，只考虑自身利益的需要，从而出台一些不相衔接的人才政策，给三地人才市场的合理配置造成了制度上的阻碍，因此，其制度根源成为了阻碍京津冀区域人才合作发展的最大原因。
二、域外协同立法的实践借鉴
20世纪中期以来，随着各国公共事务的普遍增长和社会矛盾的频繁发生，各国政府的社会管理职能都在不同程度上得以增强。与此同时，许多国家的中央与地方关系开始逐渐从一种简单的上下级隶属关系、权利义务的不平等关系朝着一种新型的“合作伙伴”关系演变。即中央与地方在尊重地方自治权的前提下，通过进行政策协调和给予财政补贴等形式在某些特定领域开展频繁的双边交流和立法合作，共同承担各国经济社会的快速发展所提出的日趋复杂的立法调整任务。
（一）中央与地方之间的“纵向”立法合作
从各国立法中的实践情况来看，中央与地方立法合作的主要方式大概有两种：一种是中央通过各种组织形式积极介入到各个地方以及地方与地方之间的立法事务，以就某些立法事项进行协商和讨论并达成一致，同时降低地方之间立法协调的成本。另一种是中央通过财政补贴等形式促使地方支持、接受、配合中央的立法建议，或直接在地方立法中落实中央立法的相关规定。中央与地方之间的立法合作可以说是联邦制国家“合作联邦主义”的主要特点。
在加拿大，自从第二次世界大战之后，用于推进加拿大联邦制顺利运行和协调联邦与各省之间立法关系的主要工具就是“联邦--省际会议”。它主要由联邦内阁成员与省内阁成员组成，是促进联邦中央与各省地方立法合作的主要形式。这些会议为来自联邦与各省的就特定立法事项所阐发的意见提供了一个交流的平台。“在这些最高级别的会晤中，各种观点都被开诚布公地发表出来并相互形成影响，在某些共同关心的问题上所达成的妥协往往是在这些观点的相互影响下形成的。”之所以要形成“联邦一省际会议”制度，是因为联邦有权对涉及一些省内地方性事务的问题作出决定，同时，各省在自己管辖范围内作出的决定又有可能影响到联邦的政策。而且，很明显，联邦政府和省政府应该尽力协调好政策，这样才能最大限度地帮助绝大多数人民。这也意味着避免政策的重复与相互矛盾。
在各国中央与地方立法合作的过程中，一系列全国统一的立法性文件产生了，中央立法权威得以进一步强化，地方与地方之间就同类事务立法的内容也日趋统一和均衡。从各国立法的实践经验来看，中央与地方之间的立法合作所带来的积极效应主要体现在：一是可以创造出中央与地方立法之间的协同和互动效应，有助于减少二者之间的公开冲突，从而大大促进法律体系的内部和谐。二是由中央与地方共同承担立法决策的风险，从而减少了中央或地方任何一级政府处于矛盾中心的可能性，加强了立法过程的弹性机制。三是可以减少中央与地方就同一问题的重复性立法，从而有效地节约各种立法资源。四是中央与地方就某些事项的立法决策达成一致，常常带有示范性，能够在一定程度上促进各个地方立法的统一性，从而缩小“落后贫困”地区与“发达富裕”地区之间在立法内容和立法能力方面的差距。
(二)地方与地方之间的“横向”立法合作
伴随社会管理事务越来越趋向复杂化和多样化，各个国家的地方管理职责和相应的立法任务变得愈发繁重。地方与地方之间既相互竞争又相互依存、合作的趋势已经越来越成为各国立法实践的普遍特点。在各国立法实践中，为了解决地方之间所面临的共同问题或协调多个地方在某个领域的关系以及充分发挥人力、财力、物力等立法资源“共享”的优势，地方与地方之间通过签订协议、谅解备忘录或建立地区联盟、地方政府协会、地方首脑会议、地方政府间联络办公室等多种形式建立立法合作关系。
在美国，各州之间订立州际协议或约定，是解决各州政府面临的一些共同问题以及处理州际立法矛盾与法律冲突的一种有效方法。世纪年代以来，美国州际之间的这种协议或约定迅速地发展和成熟起来。就目前情况来看，各州之间的协议和约定大致有上百项，涉及的领域相当广泛。成立最早的州际立法组织当属全美统一州法典委员会，成立一百多年以来，其在推进各州立法统一，消除州际法律交流障碍，为各州在相同领域立法的统一化和标准化，做出了许多卓有成效的贡献。委员会工作的意义在于，它在联邦政府未给予任何经费的条件之下，通过向各州提供大量的指导其立法的一些重要法典或单行法的模本（，有效抑制了联邦政府之下有可能频繁发生的州际立法冲突，促进了各州立法的成文化、系统化和标准化，协调和平衡了各地立法发展，保护了美国国内市场秩序的一体化。年美国各州建立了立法者协会。这个协会很快在年发展为“各州政府委员会”。该委员会由各州所设立的“州际合作委员会”组成。②除了各州政府委员会之外，美国还有一些州际联合组织，如州长会议、州法院院长会议、州总检察长会议等。在不同程度上，这些州际合作组织都具有推进州际立法交流和帮助实现州法统一的功能。
各国地方之间自世纪年代以来进行横向合作的范围，已经远远超越了最初的只是协调解决地方政府所面临的共同问题。“当前，西方国家中央政府在很多情况下，制定公共政策所面对的已经不是单独的地方政府，而是诸多的地方政府联盟。”事实上，横向联合导致的地方政府势力会使其在国家的政治体系与经济体系中与中央进行立法博弈时争取到更大的政治与经济利益。总之，地方与地方之间的立法合作，不仅影响了横向的地方与地方立法关系，而且也直接影响了纵向的中央与地方立法关系。
(三）从国外立法合作中得到的启示
从西方联邦制国家中央与地方之间的“纵向”立法合作和地方与地方之间的“横向”立法合作经验中，我们得出如下启示，建立适合我国区域发展实际的立法协调机制势在必行，其中应当着重注意以下几点：一是要加强中央层面对于我国区域立法的千预。区域立法协调是在实现区域协同发展国家战略背景下提出的新命题，因此打破地方保护主义立法的一个有效途径就是中央层面的强制干预，在涉及公共健康、环境卫生、公共福利等领域可以由中央对区域内的地方立法主体进行统一协调立法。二是要充分保障区域内各个立法主体的独立地位。我国同级的地方政府均具有平等的宪法地位，其关系也是相互独立的，因此为确保各方利益主体的诉求都能得到充分而完整的尊重，必须充分进行平等协商，才有可能达到立法共赢的终极目的。三是要在区域内建立起行之有效的立法协调机制。包括建立行政首长联席会议制度、制定完善的行政协议签署、修改、终止和执行程序机制。四是要明确协调立法的范围与内容。区域内各地方立法主体应在相应的立法权限内对区域发展中遇到的特殊问题或涉及的共同利益事项进行协调立法，因此应当为区域立法协调的内容设定出一个范围，使其具体化。五是要出台具有强制效力的法律文件，来具体规范立法协调的主体、内容和立法程序，使其实现系统化、制度化、法律化，这样才能确保以上所述的要点能够得到切实有力地执行。
三、构建京津冀协同立法机制
顺应经济社会和区域协同发展的时代潮流，构建京津冀协同立法机制，是加快国家区域发展战略落地的当务之急。
(一)协同立法的现实依据
作为上层建筑的法律是在实践经验的基础上总结和提升出来的，因此，协同立法工作要把多年以来我国在各个领域积累的立法成果作为立法基础，从我国的基本国情出发，立足于京津冀区域发展的实际，努力走出一条适合区域协同发展的法治道路。
1.协同立法是维护国家法制统一的客观要求。社会主义国家的法制统一，其内涵不仅仅是指宪法凌驾于任何法律之上，任何法的形式都应避免与宪法产生抵触，也指在下位阶的法律不能与在上位阶的法律产生抵触，当然还包括在同位阶的法律彼此也不能产生抵触。只有将这三个层次紧密结合，才能保证我国的法律体系在内部保持和谐一致，进而确保国家法制能够形成统一。全国法制的统一是宪法和立法法确定的基本原则，法制的统一并非是要求法律规范的完全雷同，而主要强调的是国家的全部法律之间是达成一种和谐的关系。
2.协同立法是保障区域协调发展的必然要求。我国区域协调发展战略与政策体系不断完善，为实现区域协调发展目标奠定了坚实的基础，但由于缺少法律规范的约束，实施效果受到一定影响。近年来我国区域发展差距持续扩大、基本公共服务水平均等化水平较低，区域利益矛盾不断激化，区域协调立法的重要性与迫切性日益突出。协同立法是在我国区域经济发展现状下解决区域法制不协调的一种对策，通过协同立法消除区域内由于地方法制间的“内耗”而对经济产生的不利影响，做到资源优势互补、发展利益共享，从而在区域内各行政区划之间营造一个良好顺畅的立法环境。
3.协同立法在体系上和实践中有其存在的合理性。协同立法建立在国家立法权和地方自治权的基础之上，依托于我国现行的立法体制，不会侵占现有的立法资源，也不会威胁地方立法权的独立地位，而只是对中央和地方的立法资源进行了整合，对地方立法权力运行的方式进行了改善。协同立法的首要目的是满足区域经济一体化对法律或规则的现实需要，我国部分区域的立法合作已初见成效，国外有关立法合作的实例也对这种立法模式给予了佐证。综上所述，协同立法具有体系上的完整性和实践中的可行性。
（二）协同立法的基本原则
区域协同立法过程中所应当遵循的基本原则：科学立法原则、民主立法原则和平等协商原则。
1.科学立法原则
科学原则能在很大程度上提升协同立法的质量，生产出高质量的良法。科学立法原则的主要内容可以理解为两项：一是实现立法活动的科学性，二是塑造立法结果的科学性，立法活动的科学性需要求助于立法观念、立法制度与立法技术的科学性，这种科学性从观念到技术都直接有助于立法活动的科学性，而立法活动的科学性最终达成立法结果的科学性。在区域立法工作中，我们要始终贯彻和落实党和国家有关区域发展的重大决策和战略部署，科学制定区域立法规划，协调好各行政区划的利益关系，解决好立法过程中出现的难题，提高立法的科学化水平。
2.民主立法原则
立法民主原则要求立法者在立法过程中应当体现出人民的意志和需求，在立法结果中应当确认和保障人民的利益。从这一目的出发，立法民主原则应当包括三个方面：一是立法的主体应当具有广泛性和多元化，人民也应当是立法的主体之一，至少是立法参与主体；二是立法实质内容应当以人民的利益为主，而不能只代表少数人的利益；三是立法的过程和程序应当民主化，立法应当贯彻好和实施好群众路线，使人民有机会广泛参与立法，并有效表达自己的利益需求。
3.平等协商原则
这是区域协同立法的前提和基础。参与区域协同立法的主体是区域内相互独立、地位平等的各地方政府，它们相互之间没有依附和隶属关系，由于其必然代表各自的利益，因此保障各立法主体之间的利益平衡是协同立法的先决条件。平等协商原则是科学立法和民主立法原则的进一步要求。因此，协同立法应当建立多渠道和多形式的平等协商机制，推进平等协商工作常态化与制度化，规范和约束地方立法行为，不断提高协同立法的质量，促进区域协同发展。
（作者：贾伏谦，宁晋县人民检察院法律政策研究室主任）
